Prawo budowlane nie mówi wprost, że mikrokawalerki są nielegalne, jednak stawia szereg warunków technicznych jakie muszą spełniać lokale mieszkalne. Ich nierespektowanie powoduje, że przebudowa mieszkania lub innego lokalu staje się nielegalna. W poniższej serii krótkich artykułów poruszone są zagadnienia związane z prawem budowlanym i wybranymi normami budowlanymi w kontekście przebudowy mieszkań.
Czy musimy uzyskać zgodę na przebudowę mieszkania na kawalerki?
Krótko mówiąc, to zależy. Niestety nie ma szybkiej odpowiedzi na to pytanie, bo to czy musimy uzyskać zgodę zależy w głównej mierze od tego, jaki jest zakres przebudowy i czy rzeczywiści nasze działania wpisują się w ustawową definicję przebudowy. Zaraz wszystko wyjaśnię, ale po kolei:
* Niecierpliwych odsyłam do końcówki tego artykułu, gdzie podsumowuję w jakich przypadkach przy przebudowie mieszkania musimy uzyskać zgodę, a dociekliwych zapraszam do lektury całego artykułu.
Dezinformacja i często zmieniające się prawo budowlane
W Internecie znajdziemy całkiem sporą liczbę artykułów mówiących, że przebudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Choć kiedyś obowiązywał przepis, że przebudowa budynków, których budowa wymaga pozwolenia na budową również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to wraz z nowelizacją ustawy prawo budowlane z 16 grudnia 2016r., która weszła w życie 1 stycznia 2017r., zniesiono ten obowiązek. Zatem nie zawsze musimy uzyskać zgodę na przebudowę mieszkania. Wyjątek stanowi przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (art. 29 ust.2 pkt 1aa) – ten zapis jest nadal obowiązujący.
Wyżej wspomniana nowelizacja również zniosła obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszeniu podlega remont przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art.30 ust.1 pkt 2a). Oba powyższe zdania mogą przyprawić o zawrót głowy, ponieważ okazuje się, że nie dość, że musimy wiedzieć co to są przegrody zewnętrzne i elementy konstrukcyjne, ale na dodatek musimy wiedzieć, czy musielibyśmy zgłosić budowę takiego obiektu by wiedzieć czy musimy zgłosić jego remont bądź uzyskać zgodę na przebudowę, już nie wspominając o tym, czy przypadkiem remont i przebudowa to nie to samo?! Wyjaśnijmy to po kolei. Przegrody zewnętrzne to w uproszczeniu te elementy, które stanowią „osłonę” budynku – czyli ściany zewnętrzne, zadaszenie czy to w postaci dachu spadzistego czy płaskiego, czyli tak zwanego stropodachu. Natomiast elementy konstrukcyjne to takie elementy budynku, które przenoszą jego ciężar – czyli na przykład słupy, ściany, fundamenty, stropy – czyli poziome przegrody budynku w żargonie budowlanym, a dla nas po prostu te elementy budynku, na których od góry układa się podłogę, a od dołu tynkuje tworząc sufit.
Same sformułowania przebudowa oraz remont mają również niebagatelne znaczenie w świetle prawa budowlanego (PB), ponieważ w przeciwieństwie do remontu, który wymaga wyłącznie zgłoszenia jeśli spełnia kryteria art. 30 ust. 1 pkt 2a, (z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę), przebudowa w szczególnych przypadkach wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej (najczęściej jest to starostwo). Istotne jest zatem, by ustalić czy w naszym konkretnym przypadku planujemy wykonać prace budowlane kwalifikujące się pod definicję remontu czy przebudowy, a jeśli przebudowy, to czy się one podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy żadnemu z powyższych. To ważne ponieważ inny jest tryb zgłoszenia prac budowlanych a inny wnioskowania o pozwolenie na budowę.
Zatem jakie prace kwalifikują się jako remont, a co już jest przebudową? Remont przede wszystkim wymaga odtworzenia stanu pierwotnego, nie zmieniając jego parametrów użytkowych ani technicznych, przy czym dopuszcza się stosowanie innych materiałów niż użytych pierwotnie. Zakres prac remontowych jest szerszy niż bieżącej konserwacji, która ma na celu utrzymanie lokalu w dobrym stanie technicznym, i którą można wykonywać bez żadnego kontaktu z urzędami. I choć ja, jako praktyk budownictwa, mogę sobie wyobrazić jakie prace mogą się zaliczać do remontu, a jakie do bieżącej konserwacji, to mogą sobie tylko wyobrazić. Dlaczego? Ponieważ ustawa niestety nie określa tego precyzyjnie. W przypadku sporów sięga się do orzecznictwa. Przebudowa jest ustawowo zdefiniowana jako „wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji” (PB, art. 3 pkt 7a). Natomiast ustawa nie definiuje co to są parametry użytkowe i techniczne, zatem niestety artykuły internetowe rozpisujące się w tej sprawie, a niepowołujące się na konkretne wyroki sądów czy przepisy, nie po prostu są rzetelne. Jak wiele nieścisłości i różnych interpretacji tych zapisów istnieje przekonamy się czytając orzeczenia sądów w sprawach o spory budowlane.
I tak przykładowo Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze II OSK 704/05 – Wyrok NSA z 2006-04-05 stwierdza, że:
„Przez pojęcie “bieżącej konserwacji” o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych bądź też prac remontowych jest kwestią ocenną wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia.”
Innym istotnym orzecznictwem dotyczącym definicji remontu jest wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygnaturze VII SA/Wa 1431/05 – Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-23:
„Wykładnia celowościowa przepisu art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego i zawartego w nim pojęcia “remont istniejących obiektów budowlanych ” wskazuje ,że obowiązek zgłoszenia remontu zaistnieje wówczas gdy jego zakres dotyczyć będzie obiektu budowlanego jako całości.Remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym wielolokalowym nie dotykający części konstrukcyjnych budynku i nie mający żadnego wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości nie jest remontem obiektu budowlanego i nie wymagał w ocenie Sądu zgłoszenia .”
Co ciekawe, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 460/06 – Wyrok NSA z 2007-01-12 oddalając skargę na powyższy wyrok częściowo kwestionuje powyższą wykładnię:
„Skład orzekający w niniejszej sprawie nie do końca podziela ten pogląd, bowiem pojedynczy lokal mieszkalny, jest częścią obiektu budowlanego i nie można z tego powodu wyłączyć tu działania przepisów Prawa budowlanego. Nie jest to jednak pogląd pozbawiony pewnych racji, jeśli się dokładnie przeanalizuje ustawową definicję “remontu” zamieszczoną w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Jak wynika z tego przepisu, istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Zgodnie z powyższym można mówić, np. o remoncie budynku, w którym na skutek dewastacji brak stropów, pokrycia dachowego, czy też drzwi i okien, bowiem w takim przypadku, naprawienie stropu i dachu oraz wstawienie drwi i okien, jest odtworzeniem stanu pierwotnego, stanu z okresu kiedy ten budynek został zbudowany.”
W dalszej części wyroku, NSA odnosi się do definicji bieżącej konserwacji:
„Pojęcia “bieżącej konserwacji” o czym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, nie zdefiniowano ustawowo, chociaż w orzecznictwie pojawiły się takie próby zdefiniowania (patrz: wyrok NSA z dnia 24 września 1999 r. IV SA 1530/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. II OSK 704/05, niepubl.). W oparciu o brzmienie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bieżącą konserwacją, o której tam mowa, określić można roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne – nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu.”
Z kolei definicję przebudowy możemy odnaleźć w następującym orzecznictwie II OSK 1972/14 – Wyrok NSA z 2016-04-19:
„Dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego istotne jest więc ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA, z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem, zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu.”
Definicję terminów parametr użytkowy, parametr techniczny możemy znaleźć w wyroku WSA II SA/Wr 412/10 – Wyrok WSA we Wrocławiu z 2010-11-16:„ustawa prawo budowlane, podobnie jak inne obowiązujące przepisy prawne nie definiuje pojęć “parametr użytkowy”, “parametr techniczny”. W braku definicji ustawowych, a także z uwagi na brak interpretacji orzecznictwa i doktryny, właściwym będzie zastosowanie językowej wykładni tych pojęć. Zgodnie z definicją zawartą w “Słowniku wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych” autorstwa Władysława Kopalińskiego, Wiedza Powszechna, Warszawa, wydanie XXI , parametrami są wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń albo procesów. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażone w jednostkach miary, wagi, nachylenia itd.) elementów użytkowych ( np. balkonu, dachu, ściany) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności ppoż.), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. A zatem przebudowa zaliczana do robót budowlanych, w znaczeniu definicji zawartej w prawie budowlanym, obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac prowadzących wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego obiektu( np. może dotyczyć elementów konstrukcyjnych).”
Rozczytując się w powyższych orzeczeniach, chyba wszyscy oddychamy z ulgą, że nowelizacja PB z 2016/17 znaczenie ograniczyła obowiązek ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę przy planowanej przebudowie oraz zgłoszenia robót budowlanych w przypadku planowania remontu.
Pozostaje nam zatem doprecyzować w jakim przypadku musimy ubiegać się o decyzję o pozwoleniu na budowę. Art. 29 ustawy PB ust.2 pkt 1aa mówi, że z wyłączenia z wymagań uzyskania pozwolenia na budowę nie korzystają budynki inne niż budynki, o których mowa w ust.1 (który stanowi obszerną enumerację obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę) jeśli przebudowa dotyczy „ich przegród zewnętrznych, oraz elementów konstrukcyjnych, a także (…) przebudowa, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej”. Ta sympatyczna podwójna negacja z pierwszej części zdania znaczy tyle co: jeśli obiektu nie ma na liście w ust.1 to jest jeszcze szansa, że do przebudowy nie potrzeba pozwolenia, no chyba, że ingerujemy w jego przegrody zewnętrzne, elementy konstrukcyjne albo wymagane są uzgodnienia ppoż. Kolejna część przepisu nie powinna sprawiać trudności – przegrodami zewnętrznymi są ściany, dach i elementy posadowienia budynku, to już wiemy. Elementy konstrukcyjne to te, które przenoszą ciężar obiektu na fundamenty – czyli więźba dachowa, ściany nośne, słupy, podciągi, belki, stropy itd. Elementy takie jak okładziny ścienne, ścianki g-k, ścianki działowe czy osłonowe nie są elementami konstrukcyjnymi. Natomiast należy przyjrzeć się bardziej dogłębnie drugiej części tego punktu, dotyczącego wymagań co do uzgodnienia pod względem ochrony pożarowej.
I tu czeka nas kolejna niespodzianka. By wyjaśnić tę kwestię, czyli określić czy takie uzgodnienie jest wymagane w naszym przypadku, musimy przeanalizować Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej z dnia 2 grudnia 2015r.
Rozporządzenie to odwołuje się do kategorii zagrożenia ludzi ZL I- V. Jest to bardzo istotne, ponieważ przykładowo każdy budynek zawierający strefę pożarową ZL I, ZL II lub ZL V wymaga uzgodnienia, a co za tym idzie, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Które z tych kategorii mogą dotyczyć naszych inwestycji? Kategoria ZL IV obejmuje obiekty mieszkalne jedno i wielorodzinne, takie jak domy i bloki mieszkalne. Natomiast ZL V obejmuje obiekty zamieszkania zbiorowego niekwalifikowane do kat. ZL I (które zawierają pomieszczenia do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób) i ZL II (przeznaczone dla osób o ograniczonej zdolności do poruszania się, takich jak przedszkola, szpitale, domy opieki społecznej). Do kategorii ZL V możemy zaliczyć takie obiekty jak hotele, motele, bursy, internaty. Wprawdzie nie wymienia się tu wprost aparthoteli, ale jeśli chcemy prowadzić tego typu działalność, powinniśmy się skonsultować z prawnikiem by określić które przepisy nas obowiązują. Skupmy się natomiast na kategorii ZL IV, ponieważ ta kategoria będzie najprawdopodobniej dotyczyła naszych projektów. Rozporządzenie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej stanowi, że budynek należący do grupy wysokości średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierający strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III lub ZL IV będzie wymagał uzgodnienia. Niestety po raz kolejny musimy odnieść się do odrębnego dokumentu, by wyjaśnić co określamy mianem budynku średniowysokiego, wysokiego oraz wysokościowego.
Rozporządzenie Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podaje następujące definicje: budynki średniowysokie to budynki mierzące ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie; wysokie – ponad 25 m do 55 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie; wysokościowe – powyżej 55 m nad poziomem terenu. Widzimy zatem, że jeśli budynek, w którym przeprowadzamy przebudowę ma ponad 12m lub mieszkalny ma ponad 4 kondygnacje, to mamy obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem robót.
Co się stanie jeśli tego nie zrobimy? Jeśli starostwo dowie się o wykonywanych pracach, na przykład od zniecierpliwionego hałasem sąsiada, może nałożyć na nas karę i nakazać przywrócenie lokalu do stanu pierwotnego. W świetle prawa dopuszczamy się bowiem samowoli budowlanej.
Czyli podsumowując, na dzień dzisiejszy, 01.09.2020, w jakich przypadkach przebudowując mieszkanie musimy się ubiegać o pozwolenie na budowę?
Po pierwsze, zawsze, kiedy wykonujemy przebudowę na częściach budynku mieszkalnego o ilości kondygnacji większej od 4. Po drugie, bez znaczenia ile kondygnacji na budynek, w przypadku kiedy zakres robót dotyczy elementów konstrukcyjnych lub jego przegród zewnętrznych. Po trzecie, w przypadku remontu lub przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków – wymagają one również pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Czy uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę legalizuje kawalerki?
Tak. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę będzie wydana wyłącznie jeśli nowe parametry lokalu mieszkalnego będą zgodne z prawem. Oznacza to również, że jeśli nasze plany nie będą zgodne z prawem budowlanym, nie otrzymamy pozwolenia na budowę.
Na co zatem zwrócić uwagę przy projektowaniu kawalerek i dlaczego ty musisz o tym wiedzieć?
Najpierw odpowiem na drugie pytanie: musisz wiedzieć o warunkach technicznych by nie podjąć błędnej decyzji o zakupie lokalu pod Twoją inwestycję. Jeśli kupisz mieszkanie, które realnie nie będzie się dało przebudować na zespół kawalerek lub poddasze, które nie spełnia norm wysokościowych, to narażasz się na spore straty finansowe. Możemy oczywiście każdorazowo konsultować swoje plany inwestycyjne z branżystą, albo, do czego zachęcam, możemy sami zaznajomić się z podstawami prawa budowlanego, a konsultować jedynie kwestie sporne.
Na co należy zwrócić szczególną uwagę przy przebudowach mieszkań na kawalerki? Po pierwsze na powierzchnię mieszkania i jego rozkład, po drugie na wymogi dotyczące oświetlenia światłem naturalnym oraz na prawidłową wentylację. W poniższych artykułach zarysowane są te trzy aspekty techniczne:
